政府工作报告提出，今年要编制好“十四五”规划，为开启第二个百年奋斗目标新征程擘画蓝图。凡事预则立，不预则废。五年规划是中国经济社会发展的指南，是引导各项具体经济、社会政策的纲领。从1953年至今，中国已制定和实施了十三个五年计划/规划。

新中国发展取得了巨大成就，用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化历程，成为世界第二大经济体。1952-1978年年均经济增长率达6.1%，1979-2019年年均经济增长率达9.4%，创造了人类经济增长史上规模最大、速度最快与持续时间最长的高速增长奇迹。同时，中国实现了经济社会政治文化生态的全方位发展。70年过去了，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。中国在发展历程中，始终坚持国家规划制度，并持续地进行转型，不断发挥其推动国家发展的显著优势。

引领中国实现了阶段性、跨越式发展

建设时期的五年计划对于国民经济社会发展起到了大推动作用。新中国的工业化是从“一穷二白”起步的，当时中国的人均GDP只有119元，工业比重很低，资本极度匮乏，1952年人均储蓄只有1.5元，中国不可能走西方发达国家走过的通过殖民、掠夺等方式来完成工业化原始积累的老路，只能依靠计划体制集中全社会的有限资金来发动与推进工业化，使得中国经济发展突破低水平均衡陷阱。这一时期我们保持了很高的积累率，大量资金投入到增长的基础部门，对基础设施、工厂建设进行大规模投资，国家大约投入了7000多亿元资金，建设了3000多个大中型项目，这消除了增长瓶颈，促进了经济起飞；超越了简单的比较优势发展模式，在西方经济封锁的条件下，将重工业作为优先发展部门，建立了具有自主能力的、独立完整的工业体系。推动了工业化快速发展，1953-1978年，工业年增长率达到了11.4%，工业比重每年平均提高1个百分点。五年计划能够引导有限的社会资源向弱势群体流动，通过粮食统购统销、农村合作医疗、普及初级教育等方式，在收入水平较低的情况下，很大程度解决了几亿人民的基本民生问题。

改革开放初期的五年计划为市场经济转型提供了稳定机制。改革开放后，中国走出一条渐进的市场经济转型道路。通过指令性计划、指导性计划、市场调控三条轨道并行，并逐步缩减指令性计划与指导性计划的范围，扩大市场调控的范围，逐步减少计划对于微观经济的直接干预，逐步向市场经济过渡。计划轨道为经济体制转型提供了稳定机制，保障了关系国计民生的经济部门稳定，避免了转轨国家普遍出现的恶性通货膨胀、商品短缺、国有资产大规模流失、经济增长出现漫长衰退期的现象。

市场经济体制时期的五年规划起到了发展调控的功能。五年规划不是凯恩斯主义经济学意义上的宏观调控工具，而是对于宏观调控起到战略导向功能的发展调控工具，为国家发展提供指引与调控的宏观框架。宏观调控主要针对的是成熟经济体的周期性波动，进行相机抉择的财政政策与货币政策调整，而发展调控则是综合运用目标治理、项目制、政策篮子等一揽子综合手段，对发展经济体的发展方向、速度与模式进行调控，以实现特定时期的发展目标。

党的十八大以来，五年规划的发展调控功能进一步强化。市场经济条件下的规划定位进一步明晰，一是市场主体的行为导向；二是政府履行职责的重要依据；三是全国各族人民的共同愿景。发展规划的战略导向功能更加明确，推动构建规划定方向，财政做保障，金融为支撑，其他政策相协调的宏观政策协调机制。规划体系进一步理顺，推动构建国家发展规划发挥统领作用，空间规划发挥基础作用，专项规划和区域规划发挥支撑作用，下位规划服从上位规划，下级规划服务上级规划的规划体系。

推动中国经济发展走向更高水平的均衡

供需均衡。市场并不能自发地实现总供给与总需求的均衡，这也是资本主义经济周期性危机的根源。规划通过发展战略选择能够促进总供给与总需求的平衡，拉动经济增长，降低经济增长波动性。改革开放初期，我国处于消费品短缺经济阶段，头几个五年计划大力发展农业、轻工业，满足了人民的消费需求。20世纪90年代末以后出现了消费品过剩，通过扩大投资，发展重工业，推动了新一轮的经济增长。“十三五”时期，通过推进供给侧结构性改革，削减了无效供给，提升了有效供给，促进了市场出清。“十四五”时期，中国有效需求不足将成为突出挑战，需要通过积极政策扩大有效需求，以实现新的均衡。

时间均衡。短期理性的事情，长期未必理性，反之亦然，短期的消费者利益最大化不等于长期的人民福祉最大化。与市场只关注短期不同，规划能够兼顾短期长期，实现时间均衡。规划体制使得中国政策能够长远谋划、长远布局，例如，改革开放前30年的一代人通过节衣缩食，艰苦奋斗共同去建设一个强大的国防体系、独立完整的工业体系与国民经济体系，这为改革开放后40年的中国成为世界工厂奠定了基础。“十四五”规划是强国阶段与迈向第二个百年奋斗目标的开局规划，需要前瞻性谋划一批为实现2050年强国目标奠定基础的重大工程与制度安排。

空间均衡。长期以来，国家计划就需要考虑人口、产业布局与资源空间分布的均衡，而主体功能区规划则在更大范围内考虑人口、产业、资源、生态等要素在空间上分布的均衡，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发与禁止开发。“十四五”空间均衡核心是要充分实现空间规划的基础作用，真正将不同类型规划的空间布局整合到统一蓝图中，实现有序的空间治理。

生态均衡。自然生态系统的均衡经常被破坏，这主要由于人类的过度开发活动造成的，同时也有自然因素自身的作用，在恢复生态平衡上，市场机制是失灵的，需要用规划之手，积极加以引导。开发活动不能超越自然资源的承载力，逐步由以需定供转向以供定需，根据水、环境容量等自然要素供给能力来确定开发强度。从扩大生态赤字转向积极推动生态反哺，通过生态投资，实现生态保护、生态修复与生态文明建设。推动不同生态要素的均衡，构建山水林田湖草生命共同体。

内外均衡。发展不但是国内市场的小循环，同时还有国内与国际的大循环，需要在全球范围内考虑供需均衡，外部宏观条件经常是不确定的，不能只依靠市场的力量，而是需要规划进行前瞻性地谋篇布局。例如，“九五”计划以后我国就出现了国内资源短缺的约束，由资源净出口国变为净进口国，2000年就明确提出了充分运用国内国际“两种资源、两个市场”。今天，国内市场已经面临着严重的有效需求不足问题，需要通过布局国内国际两个生产、两个市场，推动国内国际相互促进的两个大循环。国内循环要稳定优化产业链，扩大有效需求，国际大循环要面向“一带一路”国家推进资源品——制造业的大循环，制造业——建设项目大循环，农产品、轻工业品——消费市场的大循环，生产服务业——贸易投资的大循环。

体现了中国规划制度的显著优势

战略引领优势弥补了市场的短视性。五年规划使得中国决策站得更高、看得更远、看得更全面，五年规划制定期间几上几下的集思广益过程，就是战略共识形成的过程，五年规划实施过程也是战略理念引领发展过程，更是制度落实落地的过程。例如，在“十三五”规划中提出的五大发展理念，就深刻引领了中国经济发展由高速度向高质量转型，五年规划战略引领优势，弥补了市场的短视性。

目标治理优势弥补了市场的分散性。五年规划的目标一旦通过，就转化为国家意志，需要集中各方资源、动员各方力量，各部门各领域综合发挥作用，实现资源的整合，从而形成一种强大的合力，使各部门、各领域共同促成目标的达成。通过对历次五年（计划）规划目标实现情况进行评估，总体而言，中国具有很强的国家目标实现能力。“十一五”规划22个指标完成了20个，“十二五”规划24个指标完成了23个。“十三五”规划由于受突如其来的新冠肺炎疫情影响，预计25项指标能够实现20项。强大的目标治理能力，使得中国能够形成全社会的合力，弥补市场的分散性，推动国家发展每五年上一个大台阶。

规划调控优势弥补了市场的盲目性。市场是分散性运用机制，规划是整体性运用机制，基于分散知识的市场微观均衡并不能实现宏观协调，规划在宏观层面调控了国家发展的整体方向。规划弥补了市场机制在宏观层面的盲目性，弥补了市场在非纯私人品资源配置上的失灵，提高了国家发展的方向性与统筹性，提高了社会总体的资源配置效率。

总之，中国走的是社会主义市场经济的新路，与自由市场经济不同的是，我们有国家发展规划，能够发挥规划和市场经济有机结合的显著优势。

（作者系清华大学国情研究院副院长）

（编辑：白雪）